Независимые СМИ: настоящее, будущее или утопия?
На этот вопрос мы попросили ответить известного волгоградского журналиста и политтехнолога Елену Каменскую.
- Как оценивают сегодня журналисты положение с открытостью и свободным доступом к информации органов власти? Никаких достаточно достоверных данных по этой проблеме не существует. В целом по России исследования носят бессистемный характер. Достаточно сказать, что в Волгоградской области за последние 15 лет органами государственной власти не проведено ни одного социологического опроса, демонстрирующего степень открытости информационных ресурсов региона.
В проведенном нами исследовании приняли участие 167 волгоградских журналистов из разных изданий, теле- и радиоканалов. Прежде всего, необходимо было выяснить, из каких источников органов власти представители СМИ чаще всего получают информацию, как часто журналисты сталкиваются с ситуацией, когда им отказывают в предоставлении информации и какую чаще скрывают. Немалый интерес представлял вопрос и о том, какие именно местные властные структуры больше отказывают журналистам в информации. Нас, как организаторов опроса, интересовали мотивации и объяснения, которыми обычно сопровождается отказ. И, наконец, хотелось определить уровень правовой компетенции волгоградских журналистов в сфере открытости информации, их отношения к новому законодательству об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных и муниципальных органов власти.
Разумеется, выборка ограничена местными условиями и не позволяет распространять выводы на всю систему российских СМИ. Однако полученные материалы представляют, по нашему мнению, интерес не только для практиков и специалистов.
Проведенный опрос подтвердил высказанную выше гипотезу: на первом месте по частоте обращения за информацией стоят государственные органы и органы местного самоуправления. В среднем свыше 70 процентов волгоградских журналистов регулярно идут за информацией во властные структуры. Если воспользоваться традиционным делением властных структур на законодательные, исполнительные и правоохранительные органы, то окажется, что на первом месте стоят органы исполнительной власти, куда за информацией обращались свыше 90 процентов опрошенных журналистов. Затем идут органы законодательной власти (в среднем 81 процент) и правоохранительные органы (49,7 процента).
В общественно-политические организации обращаются в среднем по всем опрошенным 60,1 процента. И замыкает этот ряд сфера бизнеса, привлекающая внимание в среднем 49 процентов журналистов. Что же касается деловой информации, то журналисты ищут ее, прежде всего, в коммерческих (47,2) и финансовых (39,8) организациях и лишь затем на госпредприятиях (27,3 процента опрошенных).
Сопоставление данных об источниках информации, используемых сотрудниками государственных и негосударственных СМИ, однозначно свидетельствует о принципиальной предметной разнице между этими типами СМИ. Журналисты, работающие в государственных СМИ, прежде всего, интересуются тем, что происходит в органах исполнительной и другой власти, а также на госпредприятиях. Их коллеги из негосударственных СМИ предпочитают обращаться за информацией в коммерческие структуры, финансовые органы.
Полученные нами данные свидетельствуют о том, что весьма часто в ответ на просьбу предоставить ту или иную информацию журналисты получают отказ. В среднем лишь 13,8 процента ответили, что им никогда не отказывали в предоставлении информации. 19,6 процента опрошенных указали, что им часто отказывают, а остальные отметили позицию "редко".
Разумеется, возможны разные интерпретации данной ситуации. Частота отказов зависит не только от своеволия государственных чиновников и других носителей информации, к которым обращаются журналисты, но и от характера самой запрашиваемой информации, от умения составить запрос и множества других факторов. Однако на данном этапе анализа имеет смысл просто зафиксировать тот факт, что немало журналистов встречаются со сложностями в получении необходимой им информации.
Опрос показал, что сотрудники негосударственных СМИ значительно чаще сталкиваются с отказом в предоставлении информации, чем их коллеги из СМИ, в той или иной степени связанные с различными органами власти.
Анализ ответов на вопрос о том, какую именно информацию чаще всего отказываются предоставлять журналистам в различных государственных и негосударственных структурах, позволяет зафиксировать следующие характерные позиции. На первом месте по «скрываемости» стоят факты, документы, статистические данные и другая конкретная, поддающаяся проверке и чаще всего необходимая журналистам информация. Затем идут оценки, мнения, комментарии. И значительно реже отказывают журналистам в информации о планах, проектах, перспективах.
Полученные данные свидетельствуют о том, что практически все журналисты жалуются, прежде всего, на недоступность фактических данных, и лишь потом на то, что с ними не делятся комментариями, оценками, проектами и перспективами.
Обратившись к анализу ответов журналистов на вопрос о том, «кто чаще отказывал в предоставлении информации?», обнаруживаем следующее. Безусловным чемпионом по информационной закрытости является орган исполнительной власти областного уровня, то есть администрация Волгоградской области. Свыше 30 процентов респондентов указали, что им не давали информацию именно в этой структуре.
На втором месте по информационной закрытости - правоохранительные органы (28,3). Третью позицию занимают коммерческие структуры (27,0).
Во вторую тройку входят государственные предприятия, финансовые организации и органы законодательной власти. Что касается партий, уровень их информационной закрытости колеблется в пределах 6-7 процентов от общего числа опрошенных.
Тип представляемого журналистом издания явно принимается во внимание тем, к кому он обращается за информацией. Так, например, работники исполнительной и законодательной власти благоволят к сотрудникам государственных СМИ. Сотрудники правоохранительных органов не любят ни тех, ни других. А представители коммерческих структур и государственных предприятий предпочитают общаться с сотрудниками негосударственных СМИ.
На основании нашего опроса были выделены основные причины, на которые обычно ссылаются владельцы информации, отказывая предоставить ее в распоряжение журналистов. Комментируя данные, хотелось бы обратить внимание на то, что большая часть причин не имеет никакой нормативной базы. Если еще как-то можно понять ссылки на секретность или на письменный запрет руководства, то объяснения типа «не буду давать информацию, потому что она может быть использована во вред организации или мне лично» или «не хочу иметь дело с вашим изданием или вами лично» свидетельствуют о глубоком непонимании многими ответственными лицами города и области основ взаимоотношений со средствами массовой информации.
Об этом же говорит и тот факт, что почти 10 процентов журналистов так и не дождались ответа на вопрос о том, почему же им не дали информацию. Так, например, в государственных организациях и учреждениях, отказывая журналисту в информации, ссылаются, прежде всего, на секретность, а затем на то, что на месте нет сотрудника, который может дать информацию, или у него нет времени, или у организации нет средств для того, чтобы заниматься поиском нужных журналисту сведений и т.д. Словом, дают понять, что проблема может быть решена, но это требует некоторых усилий и затрат.
На третьем и четвертом местах по частоте использования представителями властных структур стоят такие объяснения, как опасение, что журналист использует информацию во вред организации и сотруднику и откровенно выраженное желание «не выносить сор из избы». Стоит обратить внимание и на то, что достаточно часто используется такое примитивное объяснение, как «запрет руководства».
Оказалось, что представители разных структур, к которым журналисты обращаются за информацией, имеют, как правило, определенный любимый набор объяснений того, почему они эту информацию дать не могут.
Разумеется, на первых местах у тех, кто не дает информацию или затрудняет доступ к ней, такие объяснения, как засекреченность и запрет руководства. Однако дальше начинается специфика. Работники органов законодательной и исполнительной власти ссылаются в основном на неполноту данных, отсутствие того работника, у которого есть необходимые сведения. В правоохранительных органах нужный работник всегда на месте, но он не хочет выносить сор из избы и сильно опасается, что журналист использует полученную информацию во вред его учреждению. В этом с ним солидарны представители коммерческих структур и финансовых органов. Работники госпредприятий просто не хотят иметь дело с прессой.
Как же журналисты пытаются добыть необходимую информацию и преодолеть препоны со стороны той или иной структуры? Большинство из них стараются убедить источник в необходимости общения со СМИ (55 процентов). Почти половина из них ссылается на существующие законы, обеспечивающие доступ к информации. Негосударственные СМИ почти в два раза чаще, чем государственные, предают факты сокрытия информации огласке. Весьма показателен тот факт, что ни одно СМИ региона не считает действенным способом влияния на источники информации обращение в судебные органы. В то время, как сегодня отказ в доступе к социально-значимой информации влечет за собой серьезные последствия:
В 2003 году в Уголовном Кодексе РФ появилась статья 144 - Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов. Со-гласно этой статье, виновные наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года (в редакции Федерального закона от 08.12.2003 N 162-ФЗ).
То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, - «наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
В случае отказа в информации журналисты имеют право воспользоваться и статьей 286 УК РФ - о превышении должностных полномочий. Ее нарушение также влечет за собой серьезное наказание для виновного: штраф в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арест на срок от четырех до шести месяцев, либо лишение свободы на срок до четырех лет.
То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную или муниципальную должность, - наказывается штрафом в размере от пятисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до восьми месяцев, либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Кроме того, при обращении в судебные органы журналисты могут ссылаться на новый закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Конституцию РФ в части открытости социально-значимой информации и свободного доступа к ней. Невыполнение должностными лицами государственных и общественных органов названных требований образуют состав правонарушения, предусмотренный ст. 58, а также ст. 38 «Право на получение информации», 39 «Запрос информации» и 40 «Отказ и отсрочка в предоставлении информации» Закона РФ «О средствах массовой информации».
Известно, что нарушенное право редакция также имеет возможность защитить в суде. Однако на практике представители СМИ игнорируют законодательную поддержку своей деятельности.
Как нам видится, это связано с отсутствием профессиональных юристов в редакциях масс-медиа, необходимых юридических навыков у самих журналистов. Но нами выявлена тенденция: за последние 10 лет ни в одном регионе Южного федерального и Северо-кавказского округов в судах не рассматривались иски о воспрепятствовании доступа к информации. Данная практика не распространена и в целом по России. Случаев обращения в суд со стороны журналистов в нашей стране единицы. Так, журналисты издания «Пермский обозреватель» и вещательного канала «ТНТ-Пермь» не были допущены на инаугурацию мэра Перми. Сотрудники пресс-службы городской администрации объяснили сотрудникам «Пермского обозревателя», что место на инаугурации не предусмотрено даже для фотографа, а заявку на участие в официальных торжествах необходимо было подать заранее. Не оказалось места и для съемочной группы компании «ТНТ-Пермь», также по причине неподачи заявки. 6 октября 2006 г. в Перми был создан важный судебный прецедент: в регионе впервые был вынесен обвинительный приговор за воспрепятствование профессиональной деятельности журналистов.
Подобный случай произошел в Волгоградской области в январе 2010 года, когда государственной телерадиокомпании «Т-34» неоднократно запрещали вход в администрацию региона, ссылаясь на «высокое начальство» и тем самым препятствуя профессиональной деятельности журналистов.
25 февраля 2010 года волгоградских журналистов выпроводили с совещания по вопросам подготовки и проведения 65-летия Великой Победы в администрации Волгоградской области. Накануне на это мероприятие представителей СМИ пригласили сотрудники пресс-службы и секретариата вице-губернатора региона, курирующего масс-медиа. Однако именно он «заставил их покинуть совещание, вызвав тем самым у журналистов недоумение». При этом чиновник пояснил, что «это рабочее совещание и его содержание интереса для жителей области не представляет».
Журналисты так и не поняли, почему обсуждение этих вопросов в администрации Волгоградской области было для прессы закрытым. Ведь 24 февраля президент России Дмитрий Медведев в режиме видео-конференции на всю страну обсуждал с главами российских регионов ход подготовки к юбилею Победы и проблемы, связанные с ним.
В 2008 году в Астрахани произошло массовое нарушение прав СМИ. Вопреки положениям федерального закона «О средствах массовой информации» и закона «О выборах Президента Российской Федерации» (ч.14 ст. 23) сотрудников газеты «Гражданский голос» не допустили на избирательные участки города. Члены участковых избирательных комиссий сослались на полученное им прямое указание облизбиркома.
На наш взгляд, подобные действия должностных лиц свидетельствуют о грубом нарушении законодательства о доступе к социально-значимой информации. И, как правило, такие действия продолжают оставаться безнаказанными. Нам удалось выявить лишь один случай, когда за воспрепятствование журналистской деятельности - в сентябре 2006 года - за давление на СМИ был осужден чиновник - руководитель комитета по информационной политике Республики Алтай.
В результате юридическая неосведомленность представителей масс-медиа приводит к тому, что они крайне неохотно используют в своей работе правовые рычаги, позволяя чиновникам свободно нарушать законы. Как следует из нашего анкетного опроса, на вопрос «Знаете ли вы о федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», 85,5 процента журналистов ответили «не знаю» и лишь 6 процентов - «знаю, читал». Причем из числа опрошенных редакторов районных СМИ о существовании данного закона приходилось слышать только двум процентам респондентов.
Не обнадежил и ответ на вопрос «Поможет ли новый закон обеспечить открытый доступ к социально-значимой информации?». В среднем 25,7 процента журналистов заявили, что уверены в действенности нового законодательного акта (против 32,0 отрицающих его эффективность). В то же время, 20 процентов опрошенных затруднились ответить на этот вопрос.
Что же выяснилось в процессе анализа полученных в ходе исследования материалов? Чрезвычайно высок уровень информационной зависимости региональных СМИ от властных структур, и прежде всего от исполнительной власти и правоохранительных органов. Высок и уровень отказов в предоставлении информации. Как правило, от журналистов скрывают факты, документы и статистические материалы. Чаще всего отказ в предоставлении информации объясняется ее засекреченностью, а также запретом руководства. Исследование подтвердило, что в Волгоградской области, как и в большинстве регионов России отсутствует традиция правового разрешения конфликтов в сфере доступа к информации. Чем выше инстанция, тем больше местные чиновники проявляют самоуправство в информационной сфере.
Несмотря на нежелание журналистов обращаться в суды, наиболее эффективным, по их же мнению, способом воздействия на тех, кто не дает информацию, является обращение в судебные органы. Затем идет воздействие неформальными способами и обращение к вышестоящему начальству источника информации. По данным неправительственных правозащитных организаций, лишь не более одного процента пострадавших журналистов обращаются в суд, в основном предпочитая решать свои проблемы самостоятельно.
Необходима «ликвидация безграмотности» в области законодательства о СМИ и основ их функционирования как среди представителей самих средств массовой информации, так и среди представителей власти и закона. Возможно формирование центров по организации полилога «журналисты-судьи-власть», в рамках которых проводились бы семинары, конференции, заседания «круглых столов».
Анализ региональной ситуации с доступом журналистов к информации отражает реалии российской действительности с ее всевластием чиновников, отсутствием навыков правового разрешения конфликтов.
Проблема с открытостью информации государственных и муниципальных органов власти остается для регионов России весьма актуальной. С нашей точки зрения, это связано с тем, что между двумя основными функциями СМИ существует явное противоречие. С одной стороны, их функция - обеспечить информационное обслуживание процесса функционирования властных структур, с другой - они призваны обеспечить артикуляцию многообразных потребностей и интересов разных социальных слоев и групп, гражданского общества в целом. В итоге СМИ превратились в своеобразного «слугу двух господ». Причем вторая функция - освещение нужд и потребностей общества - особенно в регионах, находится пока на втором плане. Стать поистине объективными СМИ во многом мешает финансовая зависимость. Это противоречие должно решаться в процессе создания полноценного гражданского общества, формирование которого в регионах идет с большим трудом. В свою очередь, развитие общества невозможно без открытого общественного мнения, которое складывается под воздействием СМИ.
Опрос показал, что одной из основных является проблема ликвидации вассальных отношений «СМИ-власть». Это подразумевает осуществление на практике принципов творческой независимости журналистов и переход функционирования СМИ к принципам свободного рынка. Эта задача является центральной и настолько же важна, насколько сложна в воплощении её в жизнь. Власть не готова выпустить СМИ из-под контроля, а СМИ не готовы существовать в условиях свободной конкуренции. Однако опрос показал, что у представителей СМИ присутствует искреннее желание сделать журналистику независимой и понимание того, что право собственности на СМИ вполне может сочетаться с принципом творческой независимости.
♦ Свобода прессы - старинный двигатель прогресса. Поэтому неудивительно, что этот двигатель временами ревет, стучит, грохочет и нещадно дымит. Алексей Гришанков. утопия?