Волгоград планирует найти политическую альтернативу безответственным городским элитам
Проект Общественной Думы предлагает делать ставку на инициативу городских районов.
- Заходишь в квартал – ага, здесь яма, здесь свалка. Записал. Собрали с людей жалобы. Жалобы, жалобы, жалобы. Там трубу прорвало, тут армяне шашлык жарят, а рядом детская площадка. У бабушки пол провалился, она из ванной на соседей смотрит. Люди жалуются - толку нет.
Мы подключаемся, идём в прокуратуру, в администрацию, в управляющую компанию. И сразу начинается движение. Чиновники зашевелились, проблемы решаются.
Такие как Алексей Разумовский редко пробиваются в органы власти. Деятельный, предприимчивый, энергии через край, но открытый, бесхитростный, душа на распашку. Начинающий волгоградский предприниматель, занимается электрикой. А на досуге – выполняет, по сути, работу муниципального служащего, на общественных началах. Встроился в систему, общается с населением и бьёт неповоротливую машину её же бюрократическим оружием.
- Бабушки вообще молодцы, бабушки всё делают за всех. Подхожу к подъезду, даю чёткие задания, распределяю обязанности – и вот уже через час у меня заявление от всех собственников готово. А дальше – по инстанциям. Управляющие компании сидят и ничего не делают, а их иногда достаточно просто бумажкой нужной «тыркнуть», да прокуратурой пригрозить.
Алексей - один из 157 депутатов волгоградской Думы. Здесь у каждого своя история. Кто-то по натуре «массовик-затейник», кто-то полжизни боролся с протёкшей крышей, и, набрав опыта, вышел на «промышленные масштабы», многие отработали в муниципальной власти и, отчаявшись добиться перемен «изнутри», зашли с другой стороны. Здесь работают с каждым обращением от жителей, с районами индивидуально и городом в комплексе, быстро и бесплатно. А всё потому, что Дума – Общественная.
Этот федеральный проект Института приоритетных региональных проектов при методической поддержке ИСЭПИ развернулся в Волгограде в начале 2014 года и был призван смоделировать часть реформы местного самоуправления. Речь идёт о новом формате муниципальной власти для крупных городов-миллионников. Сегодня такие образования, чаще всего региональные столицы, управляются связкой Совета депутатов и градоначальника. Поправки в 131-ФЗ позволяют раздробить централизованную структуру. Вместо общегородских выборов, жители сначала изберут депутатов в каждом районе, который получит статус отдельного муниципалитета, а также полномочия и финансы для решения локальных проблем. И только затем из состава районных депутатов будет сформирован общегородской Совет.
Авторы этой концепции полагают, что с одной стороны власть опустится на самый нижний – районный – уровень. Это значит, что самые простые каждодневные бытовые вопросы будут решать наиболее активные местные жители, знакомые с проблематикой непонаслышке. С другой стороны в общегородской Совет пробьются делегаты от народа, а не исключительно ставленники местных элит.
Волгоград не случайно был выбран площадкой для проекта. Действующая система власти здесь годами показывала свою несостоятельность и накопила массу проблем, требующих скорейшего решения. При этом в городе-герое исторически сложилось активное гражданское движение, во многом потому, что решать эту массу проблем приходится самим жителям.
– Зачем ломать сложившуюся систему власти? Может, просто заменить неэффективных чиновников и усилить вертикаль?
- А что вам мешало этим заниматься два последних десятилетия? Теперь дайте нам шанс.
Волгоградский тупик
На первый взгляд непритязательного российского туриста - в городском хозяйстве Волгограда просто не чувствуется руки рачительного хозяина. Мостовые, занесённые песком, полувековые ветхие бараки, неухоженный парк вокруг Мамаева кургана, вечная пробка на единственной транспортной артерии, рассекающей город пополам – в общем, типичный набор провинциальных проблем. Однако местные жители, немного стесняясь плачевной репутации своей земли, набросают ещё десяток пунктов неустроенности будничной жизни, после чего остаётся лишь фиксировать диагноз: Волгоград находится в глубоком политическом, кадровом и административно-хозяйственном тупике.
Это здесь минувшей зимой коммунальные службы капитулировали перед снежной погодой, поскольку вся уборочная техника оказалась под арестом в залоге у банка из-за огромных долгов. Это в Волгограде тендер по размещению объектов рекламы проводился 31 декабря и принёс убытки бюджету в 600 млн рублей. Это здесь одна из самых тяжёлых в стране ситуация с управляющими компаниями, которые ежегодно при поддержке мэрии приходят на местный рынок, а затем становятся фигурантами уголовных дел по хищению миллионов рублей, в результате чего долги перед поставщиками ресурсов достигли 5 млрд. На более приземлённый уровень опускаться и вовсе нет смысла - предсказуемо: развал ЖКХ и инфраструктуры, повсеместные свалки, разбитые внутридворовые дороги, катастрофа с ветхим жильём.
Волгограду изначально не повезло с патриотичными элитами и ответственными депутатами. Не нашлось и сильной фигуры градоначальника, способного консолидировать различные политические силы и навести порядок в городе. Практически каждый мэр заканчивал свою карьеру либо в СИЗО, либо на страницах жёлтой прессы с непременным шлейфом коррупционных подозрений. В 2011-ом главу Волгограда стали выбирать не жители, а сами депутаты из своего круга в 48 человек. Стоит ли говорить, что ситуация в городе резко ухудшилась, а местная прокуратура заработала в полную силу, заворачивая всё новые проекты городской думы, но при этом не имея полномочий разбираться напрямую с народными избранниками.
Сегодня в Волгограде можно наблюдать самую неэффективную форму властной олигархизации, когда городские элиты оторваны от интересов населения, ориентированы на выкачивание средств из наиболее прибыльных секторов экономики и не принимают участие в развитии городского хозяйства. При этом Дума лишена контроля со стороны общества и связана политическими договорённостями с региональными властями, а потому фактически всесильна и непробиваема. В начале апреля президент Владимир Путин принял отставку губернатора области Сергея Боженова и назначил на пост врио Андрея Бочарова. 14 сентября всенародным голосованием он был утверждён на эту должность. Бочаров сразу дал понять, что в курсе непростой ситуации в своей вотчине: «Я считаю, что вопросы жилья, вопросы развития социальной сферы, решение транспортной составляющей - это те задачи, которые мы будем реализовывать в первую очередь непосредственно в самом Волгограде».
Он же подтвердил: региональные власти всерьёз думают об утверждении в городе-герое нового формата МСУ – с внутригородским делением. Возможно, только таким способом получится перезагрузить городскую систему бюрократии и привести во власть новых инициативных управленцев. Проект Общественной Думы предлагает такой инструментарий.
Народная Дума
Волгоградом управляют 48 человек. Каждые пять лет избираются 48 депутатов – на 850 тысяч квадратных километров, 8 огромных районов, крайне неоднородных: есть и центральный «деловой сити», и промышленный кластер, и огромный частный сектор, и спальные закутки. Миллион жителей. То есть 1 народный избранник приходится примерно на 20000 горожан.
Как водится, по составу городской Думы легко составить список наиболее прибыльных секторов местной экономики, ведь практически все депутаты – крупные предприниматели или их ставленники. Здесь представлены делегаты от сферы ЖКХ, управляющих компаний, рынка рекламы, мусорного бизнеса, недвижимости, АЗС. Есть посланцы от криминальных и околокриминальных структур. Сферы их интересов очевидны, оттого и работа «народных избранников» в структуре власти не хлопотна. 48 депутатов встречаются один раз в месяц и махом решают 50-70 вопросов городского хозяйства, концепцию которых готовят специалисты местной администрации. Вопрос о контроле за принятыми решениями на повестке не стоит.
В основу формирования Общественной Думы положен другой подход. В феврале 2014-ого в каждом районе Волгограда прошли собрания жителей, на которых были избраны общественные депутаты – всего 157 человек. Норма представительства: один делегат на каждые пять тысяч жителей. Затем из их числа была сформирована и общегородская Дума.
Авторы проекта практически вручную сбалансировали представительский состав организации. В ней нет «перебора» с той или иной социальной или профессиональной категорией (как в настоящей городской думе, где 75% - представители бизнеса). Нашлось место и молодёжи, и опытным управленцам, и предпринимателям, и работникам бюджетной сферы, специалистам и менеджерам различных отраслей экономики. Положительный эффект такого подхода налицо: рассматриваемые вопросы сбалансированы по тематике, а благодаря разнообразию компетенций общественников каждая проблема быстро находила решение.
Первым делом депутаты организовали встречи с населением и прошлись по городу. В итоге были составлены так называемые «проблемные» карты в каждом из 8 районов Волгограда – стихийные свалки, ветхое жильё, ямы на дорогах, разбитая инфраструктура. Каждая проблема фиксировалась, документировалась и выносилась на заседание Общественной Думы. Затем специалисты составляли обращения в районные администрации, управляющие компании и прокуратуру. Чиновникам приходилось реагировать.
Конечно, сам проект встретил мощное сопротивление со стороны городских властей, даже несмотря на федеральную «крышу». Депутатам не давали помещения для встреч с жителями, грозились увольнять активистов, гоняли запросы по инстанциям. Однако в итоге Общественную Думу признали не только жители, но и властьимущие. Во многом благодаря «троянскому коню» - движение возглавила Ирина Соловьёва, депутат городского собрания. «Конечно, наш проект поначалу приняли в штыки. Как это так, какие-то активисты будут дублировать функции Совета, да ещё говорить нам, что делать. Но мы заставили к нам прислушаться. Я приносила повестку заседаний городских депутатов и мы на собрании Общественной Думы рассматривали вынесенные вопросы, проводили собственные экспертизы, оформляли запросы, разрабатывали свои проекты. Осуществляли функции общественного контроля. А затем всю проделанную работу я представляла на официальном Совете. И в конце концов мы добились результата: муниципальные депутаты и городская администрация нас услышали, наши проекты рассматривались, многие утверждались. Нас просто не смогли игнорировать – вся наша работа на виду, и отписками не отделаешься».
За полгода уже несколько громких инициатив Общественной Думы утверждены и реализуются органами городской власти. Например, удалось добиться отмены преференций предприятиям, организующим школьное питание (им было позволено не платить за аренду школьных столовых, коммунальные услуги и поварское оборудование). Под давлением общественников улучшилась практика проведения общественных слушаний, проводится аудит ряда МУПов. В ответ на критику о невыполнении решения по финансированию программы «Чистая вода», администрация наконец-то выделила на нее 18 млн руб., хотя это составляет лишь половину необходимой суммы.
Может сложиться впечатление, что Общественная Дума выполняет лишь функцию «общественного контроля», достаточно важную и серьёзно востребованную в российской провинции. Но для чего в таком случае переходить на внутрирайонное деление, усложнять политические механизмы, раздувать чиновничий аппарат? Дело в том, что такая система позволяет выстроить чёткую вертикаль от населения к власти, вынести проблематику районов, дворов, домовладений на верхний уровень, где и принимаются все решения. Даёт возможность «встроить» малые дела в общегородские программы и таким образом развивать территорию города, опираясь на чаяния жителей, а не на интересы элит. Схема с внутрирайонным делением прекрасно зарекомендовала себя в советскую эпоху, сегодня же есть шанс скопировать лучшие её черты.
От рождения до смерти
Довольно популярно мнение, что городские районы начали терять самостоятельность, деньги и полномочия в 90-е, на фоне повсеместной разрухи, спада промышленности, разгула коррупции и стяжательства. Это совсем не так: районные главы оставались рачительными хозяйственниками вплоть до 2003-его года, когда был принят 131-й закон о местном самоуправлении, подразумевавший централизацию власти и полномочий на уровне города и области. Вместе с ответственностью за образование, медицину, дороги, инфраструктуру из районов наверх уходило и денежное обеспечение.
«Ещё в 2007 году бюджет Дзержинского района был в 10 раз больше, чем сейчас, - рассказывает Наталья Надеждина, депутат Общественной Думы, которая не так давно руководила городским районом и прекрасно знает административные механизмы. - Людям не стали меньше оказывать услуг, просто эти обязанности вместе с деньгами перешли к городским властям. Может, были и благие намерения – думали, что при централизованном подходе дешевле производить закупки, проще экономить на чиновниках. Но в итоге районные учреждения просто разучились быть хозяевами на своих территориях. Вот сравните: какое-нибудь сельское поселение с 10 тысячами жителей и Дзержинский район Волгограда – 183 тысячи населения. Людей в разы больше, а полномочий в городском районе мы имеем меньше чем глава любого сельского поселения».
В советские времена о «могуществе» глав районов, особенно в крупных промышленных городах, складывались легенды. Собственно, именно на этом уровне и замыкались чаяния большинства местных жителей, которые для решения любых бытовых вопросов шли в районную администрацию, а не в городскую, рассказывает Иван Безотосный, который 17 лет проработал главой Центрального района Волгограда, а после выхода на пенсию согласился возглавить Общественную Думу в своей бывшей епархии: «Я лично отвечал за все процессы на своей территории. Моя обязанность – обеспечить нормальную жизнедеятельность человека от рождения до смерти. На мне были роддомы, больницы, поликлиники, школы, собесы, пенсионные дела и, наконец, кладбища. Я не представлял ситуации, когда бы ко мне кто-то обратился с просьбой, а я бы ответил – не моё дело, обращайтесь к городским чиновникам».
Конечно, обширные полномочия районных глав подкреплялись серьёзным бюджетом, который составлялся райфинотделами. Сегодня этим занимается городской департамент финансов, а в районы просто спускаются крохотные сметы.
«Раньше каждый район ежегодно защищал свой бюджет исходя из подушевого обеспечения, - продолжает Иван Безотосный. - Приходила комиссия, и мы дрались за каждую копейку. Я обосновывал каждую статью расходов. Если мне оставляли, к примеру, 8% от прибыли предприятий, я знал, что эта цифра незыблема. А потому я был заинтересован, чтобы предприятие на моей территории работало как можно эффективнее – ведь тогда и доходы моего бюджета росли. Всё что получаю сверх плана – идёт на благо района. Могу и крыши дополнительно перестелить, и новые кружки организовать, и праздник провести. Поэтому я работал с каждым заводом и или фабрикой, мог помочь и с кредитами под личную ответственность. Отдали мне, скажем НДФЛ – а я смотрю: не платят. Тогда я беру налогового инспектора, проверяем данные неплательщиков и начинаем совместно работать. Кого-то наказывать, кого-то стимулировать.
Тут был и один «недостаток». Если видят, что я с 8% в прошлом году получаю больше средств, мне в следующем срежут норматив до 5%. Опять ругаешься. Но ведь какой стимул к работе!»
«Сегодня глава района просто не знает, как на его территории идёт процесс сбора денежных средств, которые составляют смету. О каких управленческих решениях тогда может идти речь? - дополняет Наталья Надеждина. – Конечно, хорошо жить по смете. Нет стимула работать и взаимодействовать с предприятиями и компаниями, которые есть на твоей территории. Не нужно создавать условия, повышать инвестиционную привлекательность района. Выполнил смету, освоил бюджет и живёшь спокойно. Только в том случае, если каждый район будет принимать свои собственные решения, можно будет сравнивать профессиональный уровень управленцев, уровень компетенций. В районах должна быть здоровая конкуренция».
Секрет карусели
Выхолащивание уровня районной власти привело к гигантскому разрыву между управленцами, у которых сконцентрировались реальные полномочия, и населением, которое оставили один на один со своими проблемами. Районные администрации работают исключительно в рамках спускаемой сверху сметы, «обратная связь» с жителями практически отсутствует: для адресной реакции нет ни полномочий, ни денег.
Показательна ситуация в сфере ЖКХ. До появления на рынке управляющих компаний именно районы с разной степенью эффективности решали хозяйственные проблемы горожан. Жителям было понятно, куда нести жалобы, а чиновники на местах контролировали работу муниципальных предприятий, работающих в сфере ЖКХ, могли оказать давление, выпросить деньги у города. Сегодня районы не имеют никакого отношения к работе УК, до недавнего времени они были не вправе даже проводить банальную инспекцию выполняемых работ. У города, в свою очередь, руки до таких «мелочей» не доходят. Тем более, что сами УК старались обезопасить себя от таких неприятностей хорошими связями «наверху» и большим штатом юристов.
В итоге горожан поставили перед необходимостью разрешать свои бытовые проблемы в судебных баталиях напрямую с управляющими компаниями. То есть обязали осознать себя ответственным собственником, разобраться в юридических тонкостях, организовать себя и своих соседей, что в многоквартирных домах представляется непростой задачей. Рассчитывать на гражданское самосознание в стране, где мало кто знает в лицо жильцов на своём этаже, было, по меньшей мере, наивно.
Сегодня реальный функционал районных администраций ограничен «функцией оповещения». Местные чиновники могут разве что доносить народные просьбы до городского уровня, то есть, грубо говоря, составлять те самые «проблемные карты» районов, с которых начинают работу депутаты Общественной Думы. Но в системе не заложены стимулы и для такой инициативы.
«Одно время мне довелось исполнять обязанности главы города. Я собрала глав районных администраций и предложила подумать, какие полномочия они хотели бы получить для более эффективной работы, - поведала Ирина Соловьёва. – Ко мне чуть ли не с чёрного хода пришёл только один глава, принёс свои предложения и попросил никому об этом не рассказывать. Им всем очень удобна такая система, ведь, по сути, делать ничего не надо, всё в смете».
Вот так и начинает движение бюрократическая карусель в крупных городах. Районные власти «не видят» проблем населения, а городские администрации не рассчитаны на адресную работу с просителями, у них комплексные задачи. Горожанина со своей просьбой начинают швырять из одного кабинета в другой, пока какой-нибудь чиновник личным решением не разрубит замкнутый круг. Чаще всего такая инициатива поощряется денежными знаками.
Ещё один минус системы: аналитический центр городской администрации не имеет представления о подлинных проблемах локальных территорий, и финансисты составляют программы, сметы и выделяют трансферты в отрыве от реальных потребностей населения, чаще всего исходя из политической конъюнктуры и объёма бюджета.
«Самая частая жалоба, которую я слышу при общении с населением: нас постоянно «отфутболивают», гоняют по инстанциям. Людям нигде не могут помочь, - утверждает Леонид Рамзаев, первый заместитель председателя Общественной Думы. – Люди поэтому и перестают верить власти, она просто самоликвидировалась из их жизни. Сегодня хорошим чиновником считается тот, который просто выслушает жителя и хотя бы даст понять, что в курсе его проблемы».
Новые риски
Новый формат МСУ с внутрирайонным делением действительно способен преобразить управленческую систему большого города. В ней появится новая, «средняя» прослойка, сформированная из людей с активной гражданской позицией, не политизированными, местными. В перспективе они смогут не только повысить эффективность бюрократии и связать интересы населения с возможностями власти, но и в определённой степени контролировать городскую «олигархию», следить за балансом политических сил, осуществлять общественный контроль.
Вместе с тем, чрезвычайно высоки разнообразные риски недоведённой до ума реформы. Так как это уже случилось в контексте первых изменений 131-ого федерального закона. Едва ли не главной целью ставилась задача наполнения муниципалитетов полномочиями и финансами, об этом говорил и президент Владимир Путин в своём Послании Федеральному Собранию. Однако в результате регионам предоставили право самим решать все эти вопросы на своих территориях. По первым признакам, большинство субъектов предсказуемо сделали выбор в пользу централизации, то есть сделали муниципалитеты ещё более зависимыми от верхних уровней власти, забрали ещё больше денег и функционала.
Схожая проблема грозит и районам. Решение о составе переданных им полномочий и бюджетов ещё не принято. Велика опасность, что новым районным депутатам и администрациям не придадут большой свободы действий. Таким образом, районная пристройка станет лишь нагрузкой для бюджетов, поскольку значительно увеличит количество чиновников и народных избранников, но лишит их какой бы то ни было самостоятельности.
Кроме того, высок риск того, что в состав районных советов будут проходить преимущественно делегаты от местной власти – бюджетники, работники муниципальных предприятий, общественники, грантополучатели и так далее. В таком случае, комформистский характер городского самоуправления с точки зрения легитимности местной власти может оказаться ничем не лучше, чем его нынешняя олигархизация. С другой стороны, в Думу обязательно будут стремиться делегаты от нынешних и новых бизнес элит, что может запустить процесс ре-олигархизация органов МСУ и вызвать многочисленные межэлитные конфликты. Это очевидно не пойдёт на пользу городу и скомпрометирует саму идею обновления формата МСУ.
Источник: expert.ru